2.功能分析——以办理审前业务为主的网络化法院 立案、缴费、阅卷、调解等司法活动集中于审前阶段，线下办理上述业务通常要求诉讼参与人亲力亲为或委托他人，并且办理各项业务的时间点较为分散，容易产生诉讼参与人参与部分审前活动的意愿不强、效率不高、成本较大等司法难题，两害相权取其轻，诉讼参与人会选择性地放弃行使部分权利，诉讼信息不对等的风险如约而至。
它既有类似于美国实用主义的一面，也有与其不同、具有前瞻性的道德理念的一面。未来走向的关键，在于借助崇高的道德理念来区别过去的善与恶的实践。
同时，我们也要注意到一些错误的实例，包括之前论述的过度威权主义化和工具主义化——只讲究执法效率的——刑讯逼供，盲目模仿错误理解的西方恢复性正义理论而夸大了刑事调解的可能作用，以及不符实际地援用（西方）当事人主义举证程序于离婚法等。再则是过度形式化而无顾实质的问题。对今天的中国来说，尤其如此。其实，瞿同祖在其论证法律的儒家化的过程中，虽然特别突出了源自儒家的尊卑等级之分，但在其著作的最后部分，也提到了董仲舒的阳者，天之德也。笔者提倡，应该借助优良的实例和错误实例的对比，来试图澄清中国法律该走的道路。
兼顾双方，追求其最优配合乃至超越两者，既是学术认知也是正义体系制定的明智选择。同时，也检视一些反面的实例，来进一步阐明正面实例的含义以及其对立法方向的启示。[26]参见赵树凯：《基层政府：体制性冲突与治理危机》，载《人民论坛》2014年第5期。
但是，它也同司法规律的要求短兵相接。也有美国学者视信访为一种政治参与，See Carl Minzner, Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions, 42(1) Stanford Journal of International Law, 151-165(2006). [17]参见张千帆：《上访体制的根源与出路》，载《探索与争鸣》2012年第1期。回应社会矛盾的另一方式是司法过程，即通过对个案的司法审判来倒逼政府依法行事。与大量上访形成鲜明对照的，是近些年全国行政诉讼案件每年只有约10万件，占法院受案总量的比例始终在2%以内，这同民商、经济和刑事领域案多人少的格局极不相称。
作为社会矛盾的一种表现方式，上访突出反映了央地关系的结构性问题。基于域外的理论和实践，民众的参与使政府对公民的需求更敏感，公共决策更容易被社会接受。
法院只是按照法律来决定诉求合法与否，而在合法界限内发生的争议，一般需要通过政策过程解决，这一过程为政府留下了裁量余地。[46]参见肖立辉：《县委书记眼中的中央与地方关系》，载《经济与社会体制比较》2008年第4期。法院院长的产生、法官的任免、司法经费的拨付等，都在同级政府的控制之下，正是这一现实导致了司法权的过度地方化。[44]目前我国在这方面的探索，是通过省管县来减少财政层级、提高行政效率。
[1]另一种看法偏于乐观，认为本轮司改的诸多举措符合司法规律的内在要求，改革者的强力推进能有效提升司法的独立和专业品质。法院案件负担和功能负担的加重，实际上与司法改革所试图回应的治理危机有相同的成因，即央地博弈关系格局中的权力上浮、责任下沉规律。例如，分税制改革方案设计之初，中央并非没有考虑到财权上收之后对地方财政造成的压力，所以正式文件中罕见地对央地事权进行了划分。江国华：《论司法改革的五个前提性问题》，载《政治与法律》2015年第3期。
[14]参见王春业、任佳佳：《从上访潮现象谈我国行政救济制度的完善》，载《学习论坛》2013年第11期。参见高翔：《中国地方法院竞争的实践与逻辑》，载《法制与社会发展》2015年第1期。
此外，诸多改革措施也增加了大量新的行政事务，推动司法公开、判决书上网、全程录音录像等措施，使得法院的事务性工作成倍增加。中央对司法权的定位，是司法权属于中央事权，这样的话，省直统管只是因为中央统管面临的技术性困难而采行的折中方式。
但是，在分税制改革的央地博弈中，中央同意地方政府保有土地收益，以换取地方对分税制的支持。[38]参见陈瑞华：《司法改革如何才能做得更好？》，载《凤凰周刊》2015年第15期。[19][英]安德鲁·海伍德：《政治学》(第二版)，张立鹏译，中国人民大学出版社2006年版，第196-197页。[15]参见封丽霞：《上访困局中的各方境况》，载《人民论坛》2013年第22期。二是司法改革特别是员额制改革的不确定性，影响了法官的工作积极性，导致司法效率下降。这两个方面的行政化是互为表里的，因此，要消除司法的地方保护主义顽疾，就不能停留于司法运行机制的简单修补，需要根本性、强制性的制度变迁。
从更为开阔的视角来看，应当把司法的作用置于整个国家权力的结构性安排中来看待。最后，新一轮司法改革从方案论证、文件起草、地方试点等环节，都在某种程度上处于秘而不宣的状态，试点法院在改革初期也讳莫如深、避而不谈，一些司法改革文件也存在未能及时公之于众的情况。
[15]在上访者眼中，最没有官官相护嫌疑的，是地处首都北京的中央政府，所以他们要千方百计进京城。另一方面，将引起法院系统自身对司法改革的疑虑和消极应对，这将与央地博弈中的地方利益形成联盟，成为司法改革措施顺利落实的无形障碍。
该研究发现，县委书记们普遍感觉到分税制改革后中央控制地方的力度越来越大，县级政府集有限的权力拮据的财力无限的责任于一身，已成为权力和功能不完整和缺胳膊少腿的政权。国家信访局进一步改革考核机制，将信访事项的及时受理率、按期办结率、群众满意率作为重点指标，以推动社会矛盾及时、就地解决。
地方热衷于超生罚款，中央改罚款为征缴社会抚养费，意图通过财会手段控制地方。二是借钱，亦即将长期以来变相存在的地方债合法化。沉重的司法负担，一方面削弱法院的独立、专业与稳定性，使其回应社会矛盾的效能进一步衰退——这不利于试图以司法过程替代政治过程和全面深化改革目标的实现。从专业性的角度来看，由于目前我国很多矛盾具有历史原因和政策性因素，它们远远超出了法官的专业领域范围，而如果法官径直以法律设定的刚性标准作出裁决，则既难于满足定纷止争的政策性目的，又可能引发新的矛盾。
我们看到，分税制既启动了地方经济的发动机，但其引发的政府间竞争也造成了诸多外部性问题：重复建设、产能过剩、环境污染、地区不平衡，等等。央地关系失衡恶化了官民关系，官民关系恶化又强化了中央集权，慢慢地就难以分清何者为因何者为果，形成了互相激励又互相依赖的局面。
本文将遵循制度分析的方法，假定中央与地方部门虽同属一个国家机构体系，但也是具有各自利益需求的行为主体，它们之间存在紧张和博弈关系。人事权最具决定意义，但无论是人大代表还是地方官员，都并非宪法和法律要求的那样由选举机制产生，人事选任机制不是横向的而是纵向的。
从长远来看，只有激活以各级人大为中心的政治机制，才能为央地关系的平衡提供不竭动力，从根源上减少社会矛盾的发生，由此宪法和法律规定的政治与司法机制才能各司其职、相得益彰。参见王绍光、胡鞍钢：《关于中国国家能力的研究报告》，辽宁人民出版社1993年版，第159-168页。
其次，司法审查机制——称之为行政诉讼或许更为恰当——也没有实现其应有的监督功能。二、矛盾回应型司法改革 对于滥用权力引发的社会矛盾，一般有两种制度方式予以应对——政治过程和司法过程。第二，关于司法责任制。结语 本文对分税制、赴京上访、社会矛盾及司法改革之间关系的分析是解释性的，因为这一领域尽管以财政问题为中心，但其反映的央地公共权力的运行特征是同构性的。
[38] 四、不堪重负的法院 以去除地方保护主义为目的的司法改革，既然源自重整央地关系的政治考虑，且回避通过激活地方人民代表大会机制来回应问题，就势必把法院推到矛盾解决地方化重任的最前沿，而不论这些矛盾是法律性的还是政治性的。[27] 因此，不仅是上访问题，经济和社会领域的公共治理难题同样要求中央通过司法改革来做出回应。
因此，在那些依赖土地财政的地方，巨大的利益诱惑就容易使权力超越法律的边界，致使强征强拆、补偿不公引发矛盾频频发生，不少研究成果显示这类矛盾已经成为我国社会的主要矛盾。分税制及相关政策一方面加重了地方政府的财政压力，另一方面又为土地财政大开方便之门，成为社会矛盾多发的外部激励。
通过审查地方政府行为和立法的合法性，行政诉讼可以遏制官员的自利行为，确保地方竞争在可控范围之内。如果中央管不住地方，引发的矛盾还会上浮到中央，如果地方被中央完全管住，地方利益就得不到保障。
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